Kentsel Dönüşüm ve Toplu Konut Planlama

Merve Bedir, Y. Mimar

Bu sunuş yazısına başlarken niyetim Hollanda’da ve Türkiye’de konut bölgelerinin dönüşüm süreçlerini fiziksel plan üzerinden karşılaştırıp iki yönlü bir değerlendirme yaparak, De Nijl ve Maxwan projelerinin bağlamını kurmaktı. Ancak Türkiye’deki tanımsız / belirsiz kentsel dönüşüm politikası, stratejik planlama yoksunluğu, planlamanın altyapısını oluşturacak veri toplama mekanizmasının zayıflığı göz önünde bulundurulduğunda, fiziksel plan üzerinden bir değerlendirmeden önce dönüşüm sürecinin / dönüşüm politikalarının nasıl şekillendiğini irdelemek gerektiği görünmektedir. Bu yüzden burada, Türkiye ve Hollanda’da konut bölgelerinin kentsel dönüşüm sürecinin örgütlenmesine yönelik kısa bir değerlendirme, tarihsel arkaplanı ile birlikte aktarılmıştır.

Dünya’da kentsel dönüşüm olgusunun ilk olarak hızlı endüstrileşme süreci nedeniyle oluşan, özellikle alt yapı yetersizliğine dayalı sağlıksız çevre koşullarını düzeltmeye yönelik olarak ortaya çıktığını biliyoruz. Bu olgu özellikle İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra, küçük ölçekli onarımdan kentlerin yeniden imarına varan bir çerçevede; kamu kavramına odaklanan, ekonomik ve sosyal refah hedefli politika ve programlara evrilmiştir. Kentsel dönüşüm programları 1980’lerde ekonomik durgunluk, artan kamu harcamaları ve neo-liberalizm; 1990’lardan sonra ise sosyal ve ekonomik yapının sürdürülebilirliğinin önem kazandığı politikalarla şekillenmiştir. Bugün, katılımcı planlama politikalarını ve sosyal entegrasyonu temel alan yöntemlere yönelim söz konusudur.

TÜRKİYE

Türkiye’de kentsel dönüşümün ilk örneği ‘Istanbul yangınları’nın yol açtığı yıkım ardından görülmektedir. Cumhuriyet’le beraber, pozitivist ilkeler etrafında şekillenen bir dönüşüm politikası izlenmiştir. Istanbul’un Osmanlı kentinden, modern cumhuriyet kentine doğru dönüşümünün Henri Proust tarafından 1936-1951 yılları arasında Istanbul’da planlandığı görülmektedir. Başkent Ankara’da planlama, yeni rejimin kimliğinin sembolü olarak uygulanan sosyal-ekonomik ve politik bağlamla değerlendirildiğinde Istanbul’un aksine çok daha kapsamlıdır.

Türkiye’nin 1980’lere kadar olan üretime dayalı devlet politikası 1980’lerden sonra finans ve tüketime dayalı politikaya dönüşmüştür. Kent çeperlerinde yoğunlaşan gecekondulaşmanın radikal biçimde artışı, ardından özellikle seçim dönemlerinde gelen aflar, konuyla ilgili yasal düzenleyemeye gidilmesine neden olmuştur. Gecekondu Kanunu (1996) bu alanların düzenli konut alanlarına dönüştürülmesi amacıyla iyileştirme, ortadan kaldırma ve yeni gecekonduların yapımını engelleme ilkelerini benimsemiştir. Kır-kent dengesinin yok olmaya başladığı, kente göçün hızlandığı ve yatırımların büyük kentlere kaydığı bu dönemde, kentlerin yaşadığı dönüşüm kayda değerdir.

Son dönemde uygulanan kentsel dönüşüm politikası, kapitalist devlet odakla yukarıdan aşağı örgütlenmekte ve sosyal çevreyi, kamusal alanı tamamen göz ardı etmektedir. Özellikle 1999 Marmara depreminin ardından afet riski taşıyan bölgeleri de kapsamına alan kentsel dönüşüm yasa taslağı, kentin eskiyen yerleşim alanlarını nitelikli kentsel mekanlara dönüştürmeyi ve tarihi dokunun yenilenerek kullanılmasını hedeflemekle beraber, sit alanlarına odaklanmış olması ve özellikle Toplu Konut İdaresi’nin (TOKİ) ortak veya tek başına uygulama yapmaya yetkilendirilmesi girişimi bakımından önemlidir.

Aynı süreçte, Ankara’nın kuzey gelişme hattı üzerindeki gecekondu alanlarının dönüşümünü öngören, Başbakan Erdoğan’ın isteği üzerine özel bir kanunla planlanmış Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi, Ankara’nın kent kimliğine yönelik müdahalesi nedeniyle özel bir anlam taşımaktadır.

Son olarak, 31 Mayıs 2012 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanun ve öncesinde özellikle, Belediye Kanunu, Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı, Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun, “yenileme” ve “dönüşüm” arasındaki ilişkinin, sadece fiziksel planlama ve tasarım ile sınırlı kallmayacağını göstermiştir. Kanun’un amacı: “Afet riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde, fen ve sanat norm ve standartlarına uygun, sağlıklı ve güvenli yaşama çevrelerini teşkil etmek üzere iyileştirme, tasfiye ve yenilemelere dair usul ve esasları belirlemektir.” Yasa hem afet riski altındaki alanları hem de afet riski dışındaki alanları kapsamına alarak amacını tanımlamaktadır. Riskli alan ya da yapının dışında rezerv alanı olarak Merkezî idare ile belediyelerin elinde bulunan veya hazine adına kayıtlı arsa ve araziler kanun kapsamındadır. Bu alanlara müdahale hakkı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve TOKİ ‘ye devredilmiştir. Yenileme alanlarının il özel idarelerinde il genel ve belediye mec-lislerinin kararıyla belirlenmesini öngörmektedir; ancak, Bakanlık planlamaya esas teşkil edecek standartları belirlemeye ve gerek görülmesi halinde bu standartları plan kararları ile tayin etmeye veya özel standartlar içeren planlar yapmaya, onaylamaya ve kentsel tasarım projelerini hazırlamaya yetkili kılınmıştır.

Yasaya göre riskli yapıların tespitinin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından hazırlanacak yönetmelikle belirlenen çerçevede, öncelikle yapı sahipleri veya kanuni temsilcilerince, masrafları kendilerine ait olmak üzere, bakanlıkça lisanslandırılan kurum ve kuruluşlara yaptırılması öngörülmektedir. Üzerindeki bina yıkılarak, arsa haline gelen taşımazlardaki daha önce kurulan kat mülkiyeti, sahipleri adına payları oranında iade edilecektir. Bakanlık, TOKİ ve belediyeler, danışmanlık, yazılım, araştırma, kadastro, kamulaştırma gibi çalışmaları, salt ortak hizmet uygulamalarıyla da gerçekleştirebilecektir.

HOLLANDA

Hollanda’da kentsel dönüşüm politikası öncelikle 2. Dünya Savaşı sonrası konut açığının çözülmesine yönelik yeni yapı üretimini, ardından 1960’lı yılların sonlarında, yapı kalitesini yükseltmeye yönelik bir yaklaşımı benimsemiştir.

1970 ve 80’li yıllarda kentsel dönüşüm politikası çoğunlukla sosyal konut ve çöküntüye uğramış konut alanlarının konut kooperatifleri ve yerel yönetimler ortaklığı ile yeniden geliştirilmesini kapsamaktadır ve bu çaba merkezi hükümet tarafından sağlanan destekle finanse edilmektedir. Yenileme Yasası (1985) konut kooperatiflerine sağlanacak ekonomik desteklerin, kentsel yenileme fonlarında toplanmasını öngörmüş ve belediyeleri ve konut kooperatifleri ile anlaşarak bu fonlardan yararlanmaya yönlendirmiştir. Zamanla ‘Konut Kooperatifi’ sistemi gelişerek finansal açıdan merkezi yönetimden büyük ölçüde bağımsız hale gelmiştir.

1995’den itibaren büyük kentler politikasına evrilen planlama yaklaşımı ortamında sektörel politikaların merkezi yönetimden yerel yönetimlere kaydırılmasını ve yerel planlama otoritelerini güçlendirerek, kentlerin otonomik yapısını güçlendirmek amaçlanmış; kamu ve özel sektör iştiraki olarak çalışan kooperatifler büyük kentlerin sosyal ve ekonomik problemlerinin çözümünde, yerel ve merkezi hükümetler ile birlikte hareket etmeye teşvik edecek kurumlar olarak ele alınmıştır.

Tüm bu gelişmeler Hollanda’da kentsel dönüşüm olgusuna yaklaşımın temelini oluşturmuştur:

* Sektörel politikalar, kentsel planlama, çevre ve ekonomik boyutlarıyla tanımlanır.

* Merkezi yönetim kentsel dönüşüm için yatırım bütçesi oluşturur.

* Bu yatırım bütçesi Konut, Mekansal Planlama ve Çevre Bakanlığı, Ekonomi Bakanlığı ve Tarım, Balıkçılık ve Doğa Koruma Bakanlığı olmak üzere üç bakanlık arasında paylaştırılır (Bu bakanlık yapısı 1995 yılına aittir, bugün bakanlıkların yapısı değiştirilmiştir).

2000-2009 yılları arasında kullanılmak üzere bu üç bakanlık arasında kentsel dönüşüm için tanımlanmış özel bir bütçe oluşturulmuştur. Bu bütçenin büyük bölümü Kuzey Hollandada ki 30 kenti kapsamıştır. Kentlerin dönüşüm bütçesinden faydalanması için kendi hazırladıkları bir yatırım programı ile başvurmaları zorunlu tutulmuştur. Bu yatırım programları merkezi yönetim tarafından değerlendirilip ve bir anlaşma ile dönüşüm proje ortaklarının sorumluluklarını tanımlar. Bu dönemde Hollanda’da, büyük göçmen grupları ve sosyal konutlar ile ilgili yapılan araştırmalar ve politikalar, kentsel dönüşüm olgusunun odağını yaşam kalitesinin yükseltilmesi ve sosyal entegrasyon konularına yaklaştırmıştır.

Hollanda kentsel dönüşüm politikasının öne çıkan yönleri:

* Merkezi ve yerel yönetimler arasında verimli yetki paylaşımı,

* Yasal olarak tanımlanmış, uzun vadeli yatırım programları,

* Yenileme yatırım bütçesi,

* Etnik ve sosyal bütünleşmeyi dikkate alması,

* Konut kooperatiflerini aktif olarak kullanan bir yapıda olması,

Buna karşılık Türkiye’de kentsel dönüşüm politikalarının, kamuyu/insanı/mahalleliyi pasifleştirerek, yetkin ekonomik, sosyal modeller ve bütüncül (yaşam döngüsü içerisinde) bir planlama/ yatırım yaklaşımı önermeden, planlamanın alt yapısını oluşturacak yeterli veriyi toplamadan, ayrıca kentin bütününde planlamayı tümüyle göz ardı ederek, yalnızca konut ürettiğini söyleyebiliriz.

Yaşanacak olası sosyal problemler yanında, bu yöntemle üretilen konutların büyük bölümünün boş kalma riski taşıdığı ve belki gelecek 10 yıla bile kalmadan tekrar dönüşüm geçirmesi gerekeceği öngörülebilir. Mevcut ekonomi politikalarının da bunu desteklemesi beklenebilir. Burada sunulan De Nijl projeleri, Hollanda’da özellikle 2. Dünya Savaşı’nın yarattığı yıkımın ardından uygulanan konut politikalarının sonuçlarını görmek bakımından önemlidir. Aslında bugün Türkiye’de yapılan uygulamaların 10 yıl sonraki durumu, bugün Hollanda’da o dönemde yapılan uygulamaların sonuçları incelenerek tahmin edilebilir. Bu anlamda bugün Hollanda’da savaş sonrası ve 1980-1990 döneminde üretilen sosyal konutların özellikle kentsel mekan/kamusal alan ve sosyal iletişim konusunda geliştirilmesi gerektiği ve De Nijl’ın yaklaşımının bu açıdan incelenmesi önerilebilir. Maxwan projeleri ise, özellikle Istanbul-Türkiye ölçeğini, Rusya, Çin, İngiltere örnekleri ile karşılaştırarak irdelemek açısından ilgi çekici olabilir.